Progresividad tributaria

Luis Felipe Lagos

La progresividad tributaria fue un fuerte escollo para aprobar la idea de legislar sobre modernización tributaria. En la discusión que viene, los parlamentarios debieran considerar la siguiente evidencia: la reintegración beneficia más a los tramos bajos, y el efecto de los impuestos sobre la desigualdad es muy limitado. Partamos por explicar que significa la progresividad.

Un sistema tributario debe ser equitativo horizontalmente (a igual ingreso, igual pago) y verticalmente (a mayor ingreso, mayor pago). La progresividad se mide por la tasa media de impuesto. Si ésta aumenta con el ingreso, entonces es progresivo. El impuesto progresivo por excelencia es el que afecta al ingreso personal (Global Complementario) con tasas marginales crecientes de cero a 35%. Con respecto al IVA, frecuentemente se argumenta que es regresivo. Esto, por cuanto los individuos de menores ingresos ahorran menos y, por consiguiente, al consumir una fracción mayor de su ingreso, pagan más IVA proporcionalmente. Pero, el mundo es dinámico, los individuos de mayor ingreso que ahorran hoy consumen más en el futuro, pagando más IVA. Por lo tanto, desde una perspectiva intertemporal, el IVA es neutral.

La reintegración permite avanzar en equidad horizontal al tributar con la misma tasa ingresos del capital y trabajo. Además, al eliminar la sobretasa pareja de 9,45%, son los tramos iniciales los que experimentan proporcionalmente una mayor rebaja de impuestos. Nótese que la reintegración significa una menor tributación para las personas —accionistas o socios de empresas— y no para las empresas, como a veces erróneamente se afirma.

La base ingreso del impuesto personal presenta un dilema entre progresividad y eficiencia, dado que las mayores tasas marginales distorsionan los incentivos a trabajar, emprender, ahorrar, acumular capital humano e invertir, con el consiguiente impacto negativo sobre el crecimiento.

Lo importante es cuánto mejora la distribución del ingreso (medida por el coeficiente de Gini) el “paquete” de impuestos y gasto social (transferencias). En promedio, los países logran un efecto distributivo de 25%, esto es, la reducción del índice de Gini para los ingresos de mercado, después de transferencias e impuestos (ingreso disponible). Pero de este porcentaje, sólo un tercio (8%) puede atribuirse a los impuestos, dos tercios corresponde a las transferencias en dinero (OCDE, 2018).

El bajo efecto redistributivo de transferencias e impuestos en Chile (5% vs 25% promedio OCDE) se debe al reducido monto de las transferencias en dinero. Su focalización al primer quintil alcanza al 30% de las transferencias, superior al promedio OCDE de 25%. Sin embargo, si incluyéramos las transferencias en especies, la gratuidad en educación superior empeora la focalización.

La recaudación del impuesto a los ingresos personales es muy baja comparada con la de los países avanzados, debido a lo extensivo del tramo exento y a lo menos empinada que es la escala de tasas marginales. No obstante, aun subiendo más rápidamente las tasas marginales, reduciendo el tramo exento y aumentando la tasa máxima a 40%, el efecto redistributivo de los impuestos no aumentaría significativamente, al igual que en los otros países.

En síntesis, Chile podría mejorar su distribución del ingreso minimizando las distorsiones al recaudar; fortaleciendo el crecimiento; incrementando las transferencias en dinero y mejorando la focalización del gasto social en bienes y servicios.